20 lutego 2013

Komu zawdzięczamy ten bubel

Ewa Gwiazdowicz-Włodarczyk

Jednym z elementów demokratycznego państwa jest takie stanowienie prawa przez parlament, aby w jego tworzeniu uczestniczyli obywatele w ramach mechanizmu konsultacji społecznych. Do tego potrzebny jest czas, no i oczywiście strona społeczna musi wiedzieć, że dany akt prawny jest procedowany. Dotyczy to wszystkich projektów ustaw zgłaszanych przez rząd. Natomiast projekty poselskie (zgłoszone przez minimum 15 posłów) procedowane są tzw. krótką ścieżką i bez obowiązkowych dla inicjatyw rządowych konsultacji społecznych. W ostatnich latach coraz częściej obserwujemy zgłaszanie do laski marszałkowskiej projektów ustaw przygotowanych przez rząd jako projektów poselskich, po to, żeby uniknąć oceny strony społecznej i skrócić czas procedowania. Dotyczy to zwłaszcza projektów kontrowersyjnych, w przypadku których rząd chce przerzucić odpowiedzialność polityczną na posłów. Tak oto w demokratycznym państwie omija się zasady demokratycznego tworzenia prawa.
Projektem, który ma być w ten sposób procedowany, jest ustawa o zmianie ustawy o instytutach badawczych zgłoszona przez grupę posłów PO. Zmiany zaproponowane przez posłów są pisane ewidentnie na zamówienie polityczne, po głośnych w ostatnich miesiącach 2012 r. publikacjach o sytuacji finansowej medycznych instytutów badawczych. Minister zdrowia Bartosz Arłukowicz zapowiedział wtedy zmiany prawa, które miały jego zdaniem wzmocnić nadzór właścicielski nad instytutami i rozdzielić finansowanie nauki od działalności medycznej! Zwłaszcza to ostatnie musi budzić zdziwienie i świadczy o braku wiedzy ministra na temat zasad funkcjonowania nauki w medycynie. Ponadto ustawa o instytutach badawczych, formalnie rzecz biorąc, jest w gestii ministra nauki i szkolnictwa wyższego, a nie ministra zdrowia! Naprędce przygotowano więc „poselski” projekt-bubel ustawy zmieniającej ustawę, która weszła w życie w październiku 2011 r. Co ciekawe, trudno było poznać nazwiska posłów PO, którzy podpisali się pod tym projektem, i dowiedzieć się, kto jest posłem prowadzącym ustawę! Po wnikliwych ustaleniach już wiadomo, że jest to Jan Kaźmierczak.
Dlaczego pasuje tu określenie „bubel”? Otóż, mimo wyraźnej chęci niedopuszczenia do konsultacji społecznych, głos w tej sprawie zabrała Rada Główna Instytutów Badawczych, której stanowisko w sposób miażdżący krytykuje projekt.
Tak oto dla doraźnych celów politycznych psuje się prawo i wprowadza chaos, który do niczego dobrego nie może prowadzić. Zakładając, że faktycznym inicjatorem wprowadzanych zmian jest resort zdrowia, nie można się oprzeć wrażeniu, że dla Polski lepiej jest, kiedy minister zdrowia nic nie robi, niż kiedy coś robi.

Opinia Rady Głównej IB
Projekt ustawy o zmianie ustawy o instytutach badawczych dotyczy instytutów badawczych finansowanych w dużym stopniu ze środków publicznych, a zwłaszcza instytutów medycznych, których rola w systemie opieki zdrowotnej, w nauce oraz szkoleniu podyplomowym i ustawicznym jest bardzo znacząca. W wielu polskich instytutach medycznych wykonuje się najbardziej zaawansowane procedury medyczne, które nie zawsze są dostępne w klinikach akademickich. Połączenie wysokospecjalistycznej działalności klinicznej z naukową i szkoleniową daje znakomite efekty, umożliwia transfer nowoczesnych technologii medycznych do praktyki klinicznej oraz rozwój własnych, oryginalnych rozwiązań. Inicjatywa grupy posłów wynika z problemów finansowych, jakie powstały w medycznych instytutach badawczych.
Rada Główna Instytutów Badawczych przedstawia argumenty uzasadniające negatywne stanowisko w sprawie poszczególnych zapisów w projekcie ustawy.

  1. Projekt zakłada dodanie art. 20a, z którego wynika obowiązek dla dyrektora instytutu zawiadomienia ministra nadzorującego o złej sytuacji finansowej instytutu i przedstawienia programu naprawczego. Zapis ten jest niepotrzebny, ponieważ w ustawie o instytutach badawczych są odpowiednie regulacje. Z art. 18 ust. 13 wynika, że minister nadzorujący zatwierdza sprawozdanie finansowe instytutu, co oznacza, że jest zawiadomiony o sytuacji finansowej instytutu po zakończeniu roku rozliczeniowego. Ponadto minister nadzorujący może, zgodnie z art. 35 ust. 1, żądać informacji i wyjaśnień od organów instytutu, co zapewnia możliwość pozyskania informacji o sytuacji finansowej instytutu w ciągu roku.
  2. W projekcie ustawy w art. 20a ust. 1, 2 i 3 zaproponowano zapisy dotyczące programu naprawczego. Zapisy te są zbędne, ponieważ w ustawie o instytutach badawczych w art. 34, 35 i 37 są zawarte odpowiednie regulacje, które obejmują również program naprawczy. Wynika z nich, że minister nadzorujący sprawuje nadzór nad zgodnością działań instytutu z przepisami prawa i statutem oraz nad realizacją przez instytut podstawowych zadań. Minister nadzorujący może żądać informacji i wyjaśnień od organów instytutu oraz dokonywać audytu i doraźnej kontroli instytutu (art. 35 ust. 1), tym bardziej że prawo i obowiązek ich przeprowadzania w ramach nadzoru określa ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej. Minister nadzorujący może wydać zalecenia pokontrolne i zobowiązać dyrektora i przewodniczącego rady naukowej do ich realizacji w określonym terminie, a dyrektor i przewodniczący rady naukowej są zobowiązani do realizacji zaleceń pokontrolnych (art. 35 ust. 3). Dotyczy to również opracowania programu naprawczego. Minister w ramach zaleceń pokontrolnych może zobowiązać dyrektora instytutu i przewodniczącego rady naukowej do realizacji programu naprawczego. W przypadku niezastosowania się do zaleceń pokontrolnych (art. 26 ust. 1 pkt 4), a także w przypadku działania niezgodnego z zasadami praworządności, rzetelności i gospodarności (art. 26 ust. 2), minister nadzorujący ma prawo odwołać dyrektora. Oznacza to, że w ustawie o instytutach badawczych z 1 października 2010 r. są odpowiednie narzędzia do kontroli i nadzoru instytutów i reagowania w przypadku zagrożenia złą sytuacją finansową oraz konieczności opracowania i realizacji programu naprawczego.
  3. W projekcie ustawy w art. 20a ust. 4 zawarto zapis zobowiązujący dyrektora do przedstawiania co trzy miesiące sprawozdania z realizacji programu naprawczego. Zapis ten jest niepotrzebny, ponieważ w ustawie o instytutach badawczych w art. 35 ust. 1 podano, że minister nadzorujący może żądać informacji i wyjaśnień od organów instytutu. Zwracamy uwagę, że szczegółowy sposób prowadzenia kontroli oraz uzyskiwania informacji i wyjaśnień określa ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, która dotyczy także jednostek nadzorowanych przez ministrów. Oznacza to, że minister nadzorujący ma prawo zobowiązać dyrektora do przedstawiania systematycznej (np. co trzy miesiące) informacji o realizacji programu naprawczego.
  4. W projekcie ustawy w art. 20a ust. 5 przedstawiono zapis, że zysk osiągnięty przez instytut przeznacza się w pierwszej kolejności na pokrycie strat z lat ubiegłych. Zapis jest zbędny, ponieważ ustawa o instytutach badawczych zawiera zapis regulujący podział zysku (art. 19). Ponadto z art. 19 ust. 5 wynika, że minister nadzorujący, mając na względzie dbałość o prawidłowe funkcjonowanie instytutu, może dokonać innego niż wnioskowany podziału zysku. W szczególności może skierować cały zysk na fundusz rezerwowy, który zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 1 jest przeznaczony na pokrycie wcześniejszych strat.
  5. W projekcie ustawy w art. 20b-h przedstawiono zapisy dotyczące wprowadzenia w instytutach badawczych zarządu komisarycznego. Wprowadzenie zarządu komisarycznego nie naprawi sytuacji instytutów, lecz przeciwnie, może zagrozić rozwojowi badań naukowych i wdrożeń w instytutach. Wątpliwe jest, aby osoba sprawująca zarząd komisaryczny „niezwłocznie po jego ustanowieniu” przedstawiła ministrowi nadzorującemu program naprawczy rokujący nadzieję na poprawę sytuacji finansowej instytutu badawczego, jeśli program przedstawiony ministrowi przez dyrektora instytutu, znającego doskonale specyfikę swojej jednostki, nie spotkał się z aprobatą ministra. Nie można znaleźć uzasadnienia dla dublowania instytucji postępowania naprawczego. Jaki jest sens, by w skrajnym przypadku dwa organy – jeden po drugim – dyrektor i komisarz – pisały dwa kolejne programy naprawy tego samego instytutu pod nadzorem ministra? Minister nadzorujący znajdzie się w niezręcznej sytuacji, gdy będzie po kolei zatwierdzał dwa programy naprawy gospodarki finansowej instytutu i okaże się w końcu, że oba nie były udane. Zawieszenie działalności rady naukowej na czas postępowania naprawczego prowadzonego przez zarząd komisaryczny oznacza też zawieszenie naukowych funkcji tej rady. Projektodawcy prawdopodobnie dali się zwieść pozornej analogii między radą naukową a radą pracowniczą. W istocie jednak są to zupełnie inne organy, o innych zadaniach i funkcjach. Zawieszenie rady naukowej uderzy w aktywność naukową instytutu, rozwój naukowy jego pracowników, a także zablokowana zostanie możliwość nadawania stopni naukowych, co wpłynie negatywnie na funkcjonowanie instytutu. Wynika z tego, że wprowadzenie zarządu komisarycznego doprowadzi do chaosu w funkcjonowaniu instytutu. Zwracamy uwagę, że w ustawie o instytutach badawczych jest procedura odwołania dyrektora przez ministra nadzorującego (art. 26) i powołania kierownika instytutu na czas nie dłuższy niż sześć miesięcy. Uważamy, że taka procedura jest zdecydowanie lepsza niż wprowadzanie ryzykownych zarządów komisarycznych w instytutach badawczych.
  6. W projekcie ustawy zaproponowano obniżenie wymagań stawianych kandydatom na dyrektora przez wprowadzenie zmian w art. 2 ust. 6. Rezygnacja z wymogu posiadania przez dyrektora stopnia doktora stanowi poważne zagrożenie dla przyszłości badań naukowych w Polsce. Dyrektor instytutu powinien być nie tylko sprawnym menedżerem – w tym zakresie może go wspierać odpowiedni zastępca – ale przede wszystkim mieć dalekosiężną wizję rozwoju instytutu. Powinien być autorytetem naukowym znanym w kraju i zagranicą. Bez tego instytutom grozi utrata ambicji naukowych i stopniowe przekształcanie się w najlepszym przypadku w biura projektowe i laboratoria usługowe. Proponowana zmiana jest także niespójna z wymaganiami stawianymi kandydatowi na dyrektora instytutu naukowego PAN, którym może być doktor, doktor habilitowany lub profesor.
  7. W projekcie ustawy proponuje się poszerzenie przyczyn odwołania dyrektora instytutu z tytułu niepoinformowania ministra nadzorującego o sytuacji instytutu oraz opracowania i realizacji programu naprawczego (zmiana art. 26 ust. 1). Zapis ten jest zbędny, ponieważ został ujęty w art. 26 ust. 1 pkt 4, który umożliwia odwołanie dyrektora z tytułu niezastosowania się do zaleceń pokontrolnych.
  8. W projekcie ustawy proponuje się zmniejszenie liczby członków rady naukowej instytutu przez wprowadzenie zmian w art. 30 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych. Jest to niezrozumiałe i nie do przyjęcia, ponieważ do zachowania warunków rozwoju naukowego kadry, w tym uprawnień instytutów do nadawania stopni naukowych, niezbędna jest określona liczba członków rady naukowej. Autorzy projektu ustawy nie podali uzasadnienia rewolucyjnej zmiany – redukcji widełek liczebności rady naukowej. Należy zauważyć, że w przypadku grona, którego rolą jest podejmowanie wyważonych, obiektywnych decyzji, takiego jak rada naukowa, redukcja liczebności do ośmiu osób może być zaprzeczeniem skuteczności. Ponadto pojawi się poważny problem, jak zapewnić w zmniejszonym składzie rady reprezentatywny udział zatrudnionych w instytucie pracowników z tytułem i stopniem naukowym, przedstawicieli pracowników badawczo-technicznych i osób z zewnątrz. Zwracamy także uwagę, że ustawa o instytutach badawczych umożliwia ministrowi nadzorującemu wpływ na skład rady naukowej, ponieważ 30-50 proc. członków rady powołuje minister.

Fragmenty stanowiska Rady Głównej Instytutów Badawczych z 9 stycznia 2013 r.

Archiwum

Okręgowa Izba Lekarska w Warszawie im. prof. Jana Nielubowicza