26 maja 2006

Odpowiedzialność zawodowa

Odpowiedzialność zawodowo-deontologiczna lekarzy polskich wykonujących zawód na obszarze państw członkowskich UE – aspekty materialne i procesowe – cz. I

1. Po podpisaniu przez Polskę w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej, w wyniku czego od dnia 1 maja 2004 r. Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii, wytworzyła się nowa sytuacja prawna. Na mocy art. 2 i 3 Traktatu Polska jest prawnie związana postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje UE, w szczególności przepisami tzw. dorobku Schengen (tzw. Protokół Schengen). Oznacza to, iż do naszego wewnętrznego porządku prawnego inkorporowane zostało tzw. prawo europejskie. Jednym z najważniejszych elementów dorobku prawa unijnego jest „zniesienie pomiędzy państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób, towarów, usług i kapitału” (patrz: art. 3 Traktatu Wspólnot Europejskich – tzw. Traktat Rzymski
– w szczególności, jeśli idzie o swobodny przepływ osób i usług jego Tytuł III
i jego art. 48, 52, 57, 59, 60).

2. Pewne ograniczenie w swobodzie tego przepływu w odniesieniu do lekarzy i ich pracy za granicą, które wynikały z Traktatu Rzymskiego, zostały praktycznie usunięte przez Dyrektywy Rady Ministrów Unii z dnia 16 VI 1975 nr 75/362/EWG o wzajemnym uznawaniu dyplomów, świadectw i innych zaświadczeń lekarzy oraz o środkach ułatwiających przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz przepływu usług i nr 75/363/EWG na temat koordynacji ustaw oraz przepisów administracyjnych dotyczących działalności lekarzy.1
Szczególne znaczenie w tej kwestii miała jednak Dyrektywa Rady Ministrów
z 5 kwietnia 1993 r. 93/16/EWG, mająca na celu ułatwienie swobodnego przepływu lekarzy i wzajemnego uznawania ich dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, rekapitulująca niejako dwie poprzednie, wyżej cytowane dyrektywy2.

We wstępie do tej dyrektywy deklaruje się, iż „od zakończenia okresu przejściowego zabronione jest stosowanie jakichkolwiek praktyk dyskryminacyjnych ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do przedsiębiorczości i świadczenia usług (…), w szczególności udzielania wszelkich zezwoleń wymaganych dla wykonywania zawodu lekarza, jak również rejestracji lub członkostwa w organizacjach lub instytucjach zawodowych”.

Na mocy art. 1 tyt. I Dyrektywy, jej postanowienia stosuje się do działalności lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek, będących obywatelami państw członkowskich.

3. Regulacje powyższe stwarzają jakościowo odmienną sytuację w zakresie problemu swobodnego przepływu lekarzy i świadczonych przez nich usług medycznych w obrębie państw UE, co pociągnąć musi za sobą różnorakie problemy prawne w odniesieniu do lekarzy mających obywatelstwo jednego
z państw-członków Unii, wykonujących zawód na terytorium innego państwa unijnego. M.in. w grę wchodzą tu problemy w zakresie ich odpowiedzialności deontologiczno-zawodowej. Pamiętać bowiem należy, iż choć lekarskie zasady deontologiczne mające swe wspólne korzenie w przysiędze Hipokratesa mają charakter uniwersalny, to jednak, w pewnych kwestiach szczegółowych, mogą wykazywać lokalne różnice i nie da się ich sztywno przełożyć na realia innego państwa bez uwzględnienia tej specyfiki.3

Nie bez znaczenia będą też pewne kwestie proceduralne i wykonawcze, które pojawią się w płaszczyźnie potrzeby stosowania przepisów o odpowiedzialności zawodowo-deontologicznej lekarza przy uwzględnieniu czynnika międzynarodowego.

4. Wyłaniają się tu trzy zasadnicze grupy problemów:

a) materialnoprawna podstawa odpowiedzialności lekarza-cudzoziemca;
Powstaje pytanie, czy podstawę taką tworzyć mają przepisy prawa materialnoprawnego (kodeksy etyki lekarskiej, przepisy prawa lekarskiego o charakterze powszechnym itp.) obowiązującego w miejscu popełnienia przez lekarza-cudzoziemca deliktu zawodowego (swoiste lex forum delicti commissi), czy też w kraju obywatelstwa lekarza (swoiste ius sanquinis)?

b) procesowe postawy odpowiedzialności lekarza-cudzoziemca;

Należy rozstrzygnąć, czy podstawą orzekania w sprawach o delikty zawodowe takiego lekarza powinno być prawo ustrojowe i procesowe miejsca wykonywania zawodu, czy też kraju obywatelstwa sprawcy?

c) zagadnienia wykonawcze;

Czy skutki wykonania orzeczenia (zaaplikowania określonych kar) rozciągać się powinny jedynie na obszar prawny kraju, w którym orzeczenie wydano, czy też (lub także) na obszar kraju, którego obywatelem jest ukarany, a może na obszar obu tych krajów lub wręcz całej UE?

5. Ich rozstrzygnięcie komplikuje fakt, iż stan prawny de lege lata w przedmiotowej kwestii, zarówno na gruncie prawa unijnego, jak i wewnętrznego polskiego prawa krajowego trudno uznać za jednoznaczny, jasny i precyzyjnie wyartykułowany. Zwróćmy tu uwagę na jego węzłowe elementy:

a) Na mocy art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2004 r. „o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz niektórych innych ustaw” (Dz. U. z 2004 nr 92, poz. 885) w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. „o izbach lekarskich” (Dz. U. nr 30, poz. 158 z późn. zmian.) wprowadzono kilka interesujących w tym względzie zmian. I tak na mocy art. 2 p. 1 do tytułu ustawy „o izbach lekarskich” dodano odnośnik nr 1, na mocy którego stwierdza się, iż przepisy niniejszej ustawy wdrażają postanowienia cytowanej już powyżej Dyrektywy 78/686/EWG z 25 lipca 1978 r. oraz, co interesuje nas szczególnie – Dyrektywy 93/16/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r.

b) Na mocy art. 2 p. 5 wprowadzono artykuł 61a, który stanowi, iż:
„1. W przypadku, gdy Naczelna Rada Lekarska lub okręgowe rady lekarskie posiadają informacje dotyczące spraw, które mogą mieć wpływ na wykonywanie zawodu lekarza, w szczególności dotyczące postępowania dyscyplinarnego lub karnego wobec osoby, która zamierza wykonywać lub wykonuje zawód lekarza w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, przekazuje takie informacje odpowiednim władzom lub organizacjom tego państwa.

2. W przypadku, gdy Naczelna Rada Lekarska lub okręgowa rada lekarska otrzymają informacje od odpowiednich władz lub organizacji państwa członkowskiego Unii Europejskiej o zdarzeniu, które może mieć wpływ na wykonywanie przez daną osobę zawodu lekarza lub lekarza dentysty, podejmie odpowiednie działania dla sprawdzenia prawdziwości tych informacji oraz w zależności od ustaleń podejmie postę-powanie, o którym mowa w art. 41-57
(w sprawie odpowiedzialności zawodowej – MF). Właściwa rada poinformuje odpowiednie władze lub organizacje państwa członkowskiego Unii Europejskiej, od których pochodzi informacja, o podjętych środkach w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania informacji.

3. Rady lekarskie zapewniają poufność otrzymanych i przekazywanych informacji. Regulacja ta bezpośrednio nawiązuje do zasad wyrażonych w art. 11 ust. 3 oraz art. 12 ust. 1-3 cytowanej już Dyrektywy Rady 93/16/EWG z 5 kwietnia 1993 r.

c) Niezależnie od powyższych regulacji polskiego prawa „wewnętrznego” zasadnicze znaczenie dla interesujących nas kwestii odpowiedzialności zawodowo-deontologicznej w odniesieniu do Polaków wykonujących zawód lekarza na terenie innych państw UE mają
przepisy cytowanej już Dyrektywy 93/16 z 5 IV 1993 r.

Już w preambule tej dyrektywy zawarto fundamentalne stwierdzenie, iż „od zakończenia okresu przejściowego zabronione jest stosowanie jakichkolwiek praktyk dyskryminujących ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do przedsiębiorczości i świadczenia usług”: dyrektywa wprowadza także „zakaz takich praktyk ze względu na przynależność państwową, dotyczący w szczególności udzielenia wszelkich zezwoleń wymaganych dla wykonywania zawodu lekarza, jak również rejestracji lub członkostwa w organizacjach lub instytucjach zawodowych” i w dalszej części stanowi: „w przypadku świadczenia usług wymóg rejestracji lub członkostwa w organizacjach lub instytucjach zawodowych ze względu na to, że jest on związany z ustalonym i stałym charakterem działalności prowadzonej w kraju przyjmującym stanowiłby bez wątpienia przeszkodę dla osoby zamierzającej świadczyć usługi, z powodu tymczasowego charakteru tej działalności: a zatem wymóg ten należy znieść; jednakże w tym przypadku należy zagwarantować nadzór nad dyscypliną zawodową, leżący w zakresie odpowiedzialności takich organizacji lub instytucji zawodowych…”4 .

6. Niezależnie od powyższych deklaracji wstępnych, Dyrektywa 93/16 zawiera w interesującym nas zakresie szereg konkretnych przepisów. I tak:

a) Art. 1 dyrektywy stanowi, iż „Niniejszą dyrektywę stosuje się do działalności lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek, będących obywatelami państw członkowskich”.

b) Art. 12 ust. 1 dyrektywy stanowi, iż „jeżeli w przyjmującym państwie członkowskim obowiązują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne (…), w tym przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego w przypadku poważnego naruszenia etyki zawodowej lub skazania za przestępstwo w związku z wykonywaniem zawodu lekarza, państwo członkowskie pochodzenia lub państwo członkowskie, z którego przybywa cudzoziemiec, przekaże przyjmującemu państwu członkowskiemu wszelkie niezbędne informacje
o środkach lub postępowaniu dyscyplinarnym o charakterze zawodowym lub administracyjnym podjętych wobec danej osoby, lub o karach za przestępstwa wymierzonych jej w czasie wykonywania zawodu lekarza w państwie członkowskim pochodzenia lub państwie członkowskim, z którego ona przybywa”.

c) Ważnym uzupełnieniem tych regulacji są postanowienia zawarte w ust. 2 tegoż artykułu:

„Jeżeli przyjmujące państwo członkowskie posiada szczegółowe informacje na temat ważnego zdarzenia, zaistniałego poza jego terytorium, a które może mieć istotny wpływ na prowadzenie działalności na terytorium, może poinformować o tym zdarzeniu państwo członkowskie pochodzenia lub państwo członkowskie, z którego przybywa cudzoziemiec.
Państwo członkowskie pochodzenia lub państwo członkowskie, z którego przybywa cudzoziemiec, sprawdzi wiarygodność stanu faktycznego. Władze tego państwa zadecydują o charakterze i zakresie dochodzenia, które należy podjąć i zawiado-
mią przyjmujące państwo członkowskie
o ewentualnych dalszych działaniach, jakie podejmą w związku z informacjami przekazanymi zgodnie z ust. 1″.

d) Ważne znaczenie o charakterze proceduralnym ma również przepis art. 17 Dyrektywy. Stanowi on, co następuje:
„Ust. 1. Jeżeli państwo członkowskie wymaga od obywateli zamierzających podjąć lub wykonywać działalność lekarza zezwolenia, członkostwa albo rejestracji w organizacjach lub organach zawodowych, państwo to zwolni z tego wymogu obywateli państw członkowskich w przypadku świadczenia przez nich usług.

Zainteresowana osoba może świadczyć usługi posiadając takie same prawa
i obowiązki jak obywatele przyjmującego państwa członkowskiego; w szczególności podlega przepisom dotyczącym wykonywania zawodu lub administracyjnym obowiązującym w tym państwie członkowskim. W tym celu (…) państwo członkowskie może, w celu umożliwienia stosowania przepisów dotyczących etyki zawodowej obowiązujących na jego terytorium, wymagać albo tymczasowej rejestracji lub członkostwa pro forma w organie lub organizacji zawodowej, albo alternatywnie, wpisu do rejestru, pod warunkiem że rejestracja lub uzyskanie członkostwa nie spowoduje opóźnień czy też w inny sposób nie utrudni świadczenia usług, albo też nie obciąży osoby świadczącej usługi dodatkowymi kosztami. Jeśli przyjmujące państwo członkowskie podejmie środki przewidziane w akapicie drugim lub uzyska informacje
o zdarzeniach naruszających te przepisy, niezwłocznie powiadomi o tym państwo członkowskie, w którym dana osoba prowadzi działalność”.

e) W aspekcie wykonawczym ważne znaczenie ma przepis ust. 5 art. 17 Dyrektywy. Stanowi on:
„jeżeli państwo członkowskie czasowo lub na stałe pozbawia, w całości lub części, jednego ze swych obywateli lub obywatela innego państwa członkowskiego mającego siedzibę na jego terytorium, prawa do wykonywania działalności lekarza, państwo to, zależnie od okoliczności, zapewnia tymczasowe lub stałe unieważnienie zaświadczenia, określonego w ust. 3 tiret 2 (zaświadczenia stwierdzającego, że zainteresowana osoba, zgodnie z prawem, prowadzi określoną działalność w państwie członkowskim, w którym posiada siedzibę – MF).

7. Ocena powyższych regulacji zdaje się wskazywać na to, iż wypływają one z ogólnego ducha koncepcji tzw. europejskiego statusu dla wszystkich lekarzy praktykujących lub zamierzających praktykować w krajach należących do UE. Oznacza on zakaz wszelkiej dyskryminacji w zakresie podejmowania praktyki lekarskiej przez lekarzy będących obywatelami jednego z krajów Unii na terenie innego jej kraju i nakaz traktowania ich w ich prawach i obowiązkach na równi z lekarzami – obywatelami kraju, w którym praktykują lub zamierzają praktykować. W tym też duchu powinny być więc interpretowane wszelkie kwestie szczegółowe związane z tym zatrudnieniem
(w tym także i kwestia ew. odpowiedzialności zawodowo-deontologicznej). Skoro jednak lekarz taki powinien mieć prawne możliwości korzystania z wszelkich wynikających ze statusu lekarza „krajowego”, zobowiązany jest również do podporządkowania się wszelkim ciążącym na nim obowiązkom prawnym wynikającym z tego statusu prawnego, który obowiązuje na terenie kraju,
w którym lekarz podejmuje praktykę. Jednym z najważniejszych obowiązków tego typu będzie przestrzeganie lekarskich przepisów administracyjnych,
a także przepisów odnośnych do obowiązków deontologicznych. A oto konsekwencje takiego ujęcia:
a) Co do zasady więc, lekarz polski wykonujący zawód na terenie państwa członkowskiego UE w aspekcie materialnoprawnym podlega przepisom prawa lekarskiego, w tym też zawodowo-deontologicznego, miejsca wykonywania tego zawodu, czyli „państwa przyjmującego”. Nie może więc np. powo- ływać się na argument, iż polskie przepisy deontologiczne (KEL) zawierają
w zakresie danej kwestii odmienne regulacje niż przepisy miejscowe. W tym więc zakresie jego odpowiedzialność kształtować się będzie wg reguły: lex forum delicti commisi.
W konsekwencji, po ewentualnym powrocie do kraju i podjęciu praktyki lekarskiej na terenie Polski nie będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności zawodowo-deontologicznej przed polskimi sądami lekarskimi w oparciu o zarzut, iż jego zachowanie za granicą naruszało polskie przepisy prawa lekarskiego, w tym zwłaszcza regulacje KEL, jeśli zachowanie to zgodne było z prawem obowiązującym w tym względzie w miejscu jego podjęcia (za granicą). Na zasadzie analogii uznać więc można, że obowiązuje tu znana także i prawu karnemu tzw. zasada podwójnej karalności (art. 111 §1 kk).
b) Państwo przyjmujące, zgodnie z Dyrektywą 75/362 (art. 20 ust. 1 i 2) zobowiązane jest natomiast do podjęcia niezbędnych starań dla zapewnienia praktykującemu na jego terytorium lekarzowi-cudzoziemcowi stosownych informacji na temat prawa medycznego, w tym deontologicznego obowiązującego w miejscu wykonywania tej działalności, ten zaś powinien się z tymi regulacjami zapoznać i nie może tłumaczyć się ich nieznajomością.
Konsekwentnie do tego, w aspekcie procesowym, właściwy do rozpoznania takiego czynu będzie stosowny organ (sąd lekarski lub inny uprawniony) państwa członkowskiego, na terenie którego lekarz prowadził swoją działalność.
Organ taki prowadzi postępowanie
w oparciu o przepisy prawa miejscowego.
Tak więc zasada ogólna wydaje się tu klarowna: cudzoziemiec odpowiada (zarówno w kontekście materialnoprawnym, jak i procesowoprawnym) na podstawie prawa miejscowego obowiązującego tam, gdzie wykonywał zawód.5

8. Rodzą się tu jednak dwa zagadnienia szczegółowe o istotnym znaczeniu praktycznym.

a) Pierwsze z nich dotyczy sytuacji,
w której lekarz-Polak wykonujący zawód za granicą po dopuszczeniu się tam deliktu deontologiczno-zawo-
dowego (lub innym naruszeniu obowiązującego tam prawa lekarskiego)
powraca do Polski, nie poddając się
postępowaniu przed właściwym zagranicznym organem miejscowym.

b) Drugie zaś wyłoni się wtedy, gdy lekarz poddał się wprawdzie postępowaniu za granicą, lecz następnie powrócił do Polski, nie poddając się orzeczeniu o ukaraniu będącym efektem takiego postępowania. Rzecz ma tutaj wymiar szerszy, dotyczy bowiem generalnie kwestii wzajemnego uznawania na obszarze UE orzeczeń sądów lekarskich (lub innych właściwych organów). Tak więc praktycznie chodzić może o to, czy np. orzeczenie takiego sądu wydane na terenie państwa przyjmującego (np. o stałym lub czasowym zakazie wykonywania zawodu lekarza) ma równą moc wiążącą i jest wykonywalne niejako automatycznie na terenie państwa, do którego lekarz powraca (np. Polak powraca do Polski), a nawet wszystkich innych państw UE, czy też musi być niejako „konwalidowane” stosownym orzeczeniem sądu lekarskiego (lub odpowiadającego mu organu) państwa, na terenie którego lekarz taki aktualnie po powrocie przebywa (np. lekarskiego sądu polskiego). Tu rodzi się zresztą jeszcze jedno dodatkowe pytanie, czy konwalidacja taka miałaby się odbywać wyłącznie
w drodze swoistej procedury „nostryfikującej” takie orzeczenie, czy wymagałaby ponownego przeprowadzenia całego postępowania przed miejscowym (np. polskim) sądem lekarskim, co oznaczałoby, że sąd taki uzyskałby kompetencje do orzekania w sprawie o czyn, który popełniony został poza terenem jego właściwości miejscowej, a więc za granicą (jeśli nawet za granicą stosowny organ wydał już orzeczenie w tej sprawie).

9. Sposób postępowania w obu tych przypadkach uzależniony jest, jak się zdaje, od tego, czy lekarz-Polak dopuszczający się występku zawodowo-deontologicznego za granicą, gdzie wykonywał legalnie zawód, ma równocześnie prawo wykonywania zawodu w Polsce (art. 5 ustawy o zawodzie lekarza z dnia 5 XII 1996 r. – Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 204) i zgodnie z art. 8 tejże ustawy, uzyskując wpis do przewidzianego przez przepis ten rejestru, stał się członkiem określonej okręgowej izby lekarskiej w Polsce (art. 12 ustawy z 17 maja 1989 r. „o izbach lekarskich” – Dz. U.
z 1989 r. nr 30, poz. 158). W przypadku takim, na mocy art. 15 tejże ustawy, zobowiązany jest bowiem do przestrzegania zasad deontologii i etyki oraz innych przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza, zaś na mocy art. 41 tejże ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej przed polskim sądem lekarskim za postępowanie sprzeczne (w myśl prawa polskiego) z powyższym obowiązkiem.
W praktyce sytuacja taka może okazać się bynajmniej niewyjątkowa czy tym bardziej „akademicka”, gdyż wytworzył się obecnie w Polsce dość rozpowszechniony zwyczaj tzw. praktyk weekendowych, w ramach których lekarze zatrudnieni skądinąd w Polsce (i przynależący do polskich OIL) na kilka dni w tygodniu wyjeżdżają za granicę, gdzie świadczą usługi medyczne.
Żaden przepis polskiego prawa medycznego nie ogranicza bowiem kompetencji polskich sądów lekarskich jedynie do naruszeń zawodowo-deontologicznych popełnionych na terenie Polski. Tak więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej może być też postępowanie sprzeczne z zasadami etyki i deontologii (wyrażonymi w polskim KEL), popełnione poza granicami RP. Jeśli chodzi zaś o kolejną podstawę tej odpowiedzialności, tj. naruszenie przepisów o wykonywaniu zawodu lekarza, w grę wchodzić mogą jedynie przepisy prawa polskiego w tym względzie. Jeśli więc polski lekarz-członek polskiej OIL dopuścił się za granicą naruszenia wyłącznie obowiązujących tam przepisów prawa miejscowego, nie może stanowić to podstawy do wszczęcia postępowania przed polskim sądem lekarskim, ten bowiem może rozpatrywać jedynie naruszenia prawa polskiego w tym względzie.
Możliwości ukarania przez polski sąd lekarski w powyżej opisanej sytuacji zdaje się nie wyłączać nawet ukarania lekarza-Polaka za to zachowanie przez stosowny organ (np. sąd lekarski) zagraniczny, jeśli na podstawie przepisów miejscowych lekarz ten podlegał orzecznictwu takiego sądu (był bowiem np. członkiem zagranicznej izby lekarskiej w związku
z prowadzeniem za granicą praktyki lekarskiej usankcjonowanej stosownym zezwoleniem). Ü Cdn.

Marian FILAR
Autor, prof. dr hab. n. prawn.,
jest pracownikiem naukowym
Uniwersytetu Mikołaja Kopernika
w Toruniu

„Prawo i Medycyna” nr 4/2005

Archiwum

Okręgowa Izba Lekarska w Warszawie im. prof. Jana Nielubowicza